COFI: FT/VIII/2002/4  |
| COFI: FT/VIII/2002/4 |
Point 5.2 de l'ordre du jour provisoire |
COMITÉ DES PÊCHES |
SOUS-COMITÉ DU POISSON |
Huitième session |
Brême (Allemagne), 12 - 16 février 2002 |
ÉLABORATION D'UN PLAN DE TRAVAIL POUR L'EXAMEN DES QUESTIONS LIÉES À LA CITES ET AU COMMERCE INTERNATIONAL DU POISSON |
LA DISPOSITION DE RESSEMBLANCE
QUESTIONS ADMINISTRATIVES ET DE SUIVI
DÉFINITION DE L'EXPRESSION "INTRODUCTION EN PROVENANCE DE LA MER"
RELATION AVEC D'AUTRES INSTRUMENTS JURIDIQUES INTERNATIONAUX
1. La première Consultation technique sur la pertinence des critères d'établissement de la liste des espèces aquatiques faisant l'objet d'une exploitation commerciale au titre de la CITES1 a notamment recommandé à la FAO de:
2. À sa vingt-quatrième session5, le Comité des pêches a appuyé les recommandations de la première Consultation technique et demandé à la FAO d'examiner les problèmes et les solutions possibles en ce qui concerne l'inscription des ressources halieutiques sur les listes au titre de l'Article II, notamment la clause de "ressemblance", l'introduction en provenance de la mer et l'approche de précaution. Le Comité des pêches est convenu que le suivi de ces questions devrait relever du Sous-Comité du commerce du poisson, sous un point intitulé Élaboration d'un plan de travail pour l'examen des questions liées à la CITES et au commerce international du poisson.6
3. Par la suite, la deuxième Consultation technique sur la pertinence des critères d'établissement de la liste des espèces aquatiques faisant l'objet d'une exploitation commerciale au titre de la CITES7 a proposé au Sous-Comité d'inscrire parmi les questions à traiter sous le point 5.2 de son ordre du jour "Élaboration d'un plan de travail pour l'examen des questions liées à la CITES et au commerce international du poisson", les points suivants:
4. Le présent document analyse les questions ci-dessus dans le cadre d'un plan de travail de la FAO touchant la CITES et le commerce international du poisson. On trouvera en annexe une série d'options concernant la participation de la FAO à l'évaluation scientifique des propositions d'inscription d'espèces sur les listes de la CITES, conformément à la demande de la deuxième Consultation technique9.
5. Les documents de base examinés pour la préparation de ce document sont la Convention CITES et deux des instruments qui en sont issus:
6. L'Annexe II de la CITES comprend toutes les espèces qui, bien que n'étant pas nécessairement menacées actuellement d'extinction, pourraient le devenir si le commerce des spécimens de ces espèces n'était pas soumis à une réglementation stricte - Article II paragraphe 2a) de la CITES - ainsi que certaines espèces qui doivent faire l'objet d'une réglementation, afin de rendre efficace le contrôle du commerce des spécimens d'espèces inscrites - Article II paragraphe 2b). Conformément à la Résolution 9.24 et à la Notification aux Parties 2001/037, l'Article II paragraphe 2b) renvoie principalement aux espèces qui "ressemblent" à celles inscrites sur les listes de l'Annexe II. Selon la nouvelle définition de "ressemblance" proposée dans la Notification 2001/037, à l'Annexe 2b(A), une espèce "ressemble" à une autre espèce lorsque l'auteur de la proposition démontre qu'il est peu probable qu'un non-spécialiste soit en mesure de les distinguer en utilisant des matériels d'identification courants et après un effort raisonnable.
7. La disposition de ressemblance pourrait introduire des complications notables au niveau de l'exécution et de la mise en _uvre si elle est appliquée à des produits transformés susceptibles de ne pouvoir être distingués de produits similaires issus de poissons inscrits sur les listes. Cette préoccupation a été manifestée par certains États membres lors de la première Consultation technique sur la pertinence des critères d'établissement de la liste des espèces aquatiques faisant l'objet d'une exploitation commerciale au titre de la CITES11. Les difficultés d'identification de l'origine taxonomique des filets de poissons maigres transformés en sont un bon exemple.
8. Les produits ressemblants ne peuvent être exemptés d'inscription sur les listes que lorsqu'il ressort d'un document justificatif, de l'emballage ou d'une marque ou d'une étiquette ou de toute autre circonstance, qu'ils ne proviennent pas d'un animal appartenant à une espèce inscrite (Résolution 9.6 de la Conférence des Parties "Commerce des parties et produits facilement identifiables"12). La mise en place de mécanismes permettant de retracer l'origine de certains produits de la pêche transformés serait une opération complexe et onéreuse13, surtout pour certains pays en développement. Pendant ce temps, dans certains pays développés, les techniques d'évaluation de la traçabilité progressent rapidement grâce aux nouvelles techniques d'analyse de l'ADN et à de nouveaux outils logiciels. Des projets pilotes et des trousses d'analyse ont déjà été lancés dans le but d'améliorer progressivement la facilité d'utilisation de ces instruments14.
9. La Notification 2001/037, Annexe 2b(B), propose également l'inscription d'autres espèces lorsqu'il existe des "raisons impérieuses" autres que celle de la disposition de ressemblance, pour assurer un contrôle efficace du commerce. Si elle est approuvée par la Conférence des Parties, cette nouvelle formulation pourrait se prêter à des interprétations différentes et à une éventuelle controverse, et des précisions pourraient alors s'imposer.
10. Aux termes de l'Article VII, paragraphe 5, de la CITES, pour le commerce international d'animaux inscrits ou de parties de spécimens élevés en captivité, un certificat délivré par l'organe de gestion serait demandé à la place de la documentation requise pour les spécimens des Annexes I, II ou III. Conformément à la Résolution 7.12 de la Conférence des Parties, "Exigences en matière de marquage, pour le commerce des spécimens de taxons ayant à la fois des populations inscrites à l'Annexe I et à l'Annexe II", les produits issus de l'aquaculture seraient couverts par la disposition de ressemblance à moins qu'ils ne soient étiquetés ou marqués, et rendus ainsi "facilement identifiables". Le traitement différent autorisé pour les spécimens issus de l'aquaculture facilement identifiables doit être considéré à la lumière du principe de traitement similaire établi par l'Organisation mondiale du commerce (OMC) pour les produits "similaires"15.
11. Le mécanisme de la CITES n'encourage pas l'inscription d'une espèce à plus d'une annexe, compte tenu des problèmes d'application que cela pose (Résolution 9.24, Annexe 3). La Résolution 9.24 établit simplement que "(...) les inscriptions scindées qui placent certaines populations d'une espèce dans les annexes et en excluent les autres ne devraient normalement pas être autorisées." La nouvelle formulation de l'Annexe 3 proposée ne permet l'inscription scindée, à titre de mesure de précaution, que comme moyen pour transférer une population de l'Annexe I à l'Annexe II, avant son retrait des Annexes de la CITES. Selon les deux formulations de l'Annexe 3, lorsqu'une inscription scindée est faite, elle devrait l'être sur la base de populations nationales ou régionales16. L'Annexe a d'importantes implications potentielles pour les pêches, qui prévoient généralement une gestion au niveau des "stocks" (c'est-à-dire des populations).
12. L'Annexe 4 de la Résolution 9.24, même dans la nouvelle formulation proposée, prévoit des procédures relativement complexes pour le transfert et la suppression d'espèces des Annexes de la CITES. Ces procédures, ainsi que la nécessité de la majorité des deux tiers des Parties présentes et votantes pour amender une Annexe de la CITES - Article XV.1(b) - ne semblent pas accorder une grande souplesse en matière de retrait des listes ou de transfert d'une liste à l'autre. Comme certains États membres l'ont souligné à l'occasion de la première et de la deuxième Consultations techniques17, les possibilités réduites de retrait des listes ou de transfert d'une liste à l'autre peuvent causer des problèmes pour les pêches où les populations peuvent être très dynamiques.
13. La rigidité des procédures à suivre pour la suppression d'une espèce inscrite, avec des critères et/ou un processus susceptibles de conduire à une inscription inutile, constituerait un fardeau administratif superflu et onéreux pour les États. Le commerce des espèces sauvages inscrites à l'Annexe II nécessite un permis d'exportation (Article IV.2 de la CITES). Toutefois, certaines Parties peuvent également exiger un permis d'importation comme mesure interne plus stricte18. Les formalités administratives à accomplir peuvent être trop contraignantes lorsqu'il s'agit du commerce d'espèces halieutiques exploitées, notamment lorsque celles-ci sont réexportées ou exportées sous forme de mélange ou après transformation.
14. Conformément à la définition donnée à l'Article I c) de la CITES, le terme commerce couvre "l'introduction en provenance de la mer", outre que l'importation, l'exportation et la réexportation. L'introduction en provenance de la mer peut être considérée - Article I e) - comme "le transport, dans un État, de spécimens d'espèces qui ont été pris dans l'environnement marin n'étant pas sous la juridiction d'un État". La Convention ne définit toutefois pas le concept "d'environnement marin n'étant pas sous la juridiction d'un État", et la Conférence des Parties n'est pas encore convenue à ce jour d'un certificat CITES d'introduction en provenance de la mer standard19. Le manque de clarté quant à la façon dont l'expression "introduction en provenance de la mer" sera appliquée dans la pratique aux espèces halieutiques exploitées, a constitué un sujet de préoccupation, pour certains États membres, lors de la deuxième Consultation technique.
15. L'Article XIV de la Convention CITES contient des dispositions concernant la compatibilité de la CITES avec les législations internes (XIV.1 et .2), régionales (XIV.3) et internationales (XIV.4, .5 et .6). L'Article XIV.6 de la Convention énonce notamment que:
"Aucune disposition de la présente Convention ne préjuge la codification et l'élaboration du droit de la mer par la Conférence des Nations Unies sur le droit de la mer (...), ni les revendications et positions juridiques, présentes ou futures, de tout État touchant le droit de la mer (...)".
16. Au cours de la vingt-quatrième session du Comité des pêches, plusieurs membres ont déclaré que les critères de la CITES appliqués aux espèces aquatiques exploitées à des fins commerciales devraient être conformes à la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer et à d'autres instruments subsidiaires comme le Code de conduite pour une pêche responsable20. Les liens entre ces instruments doivent être traités, y compris celui entre la CITES et d'autres instruments tels que les règles de l'OMC.
17. Plusieurs des questions soulevées à propos des implications de l'inscription d'espèces halieutiques exploitées sur les listes de la CITES n'ont pas été étudiées de manière approfondie, bien que des leçons puissent être tirées de l'inscription de certaines espèces comme l'esturgeon (Acipenseriformes spp.) et le strombe rose des Caraïbes (Strombus gigas). L'élaboration d'un plan de travail pour l'examen des questions liées à la CITES et au commerce international du poisson, demanderait donc, comme première étape, la convocation d'une consultation d'experts, de préférence avant la douzième Conférence des Parties. Celle-ci devrait étudier les implications commerciales de l'inscription d'espèces halieutiques exploitées sur les listes, y compris, mais pas seulement, les points indiqués ci-dessus et toute autre question identifiée par cette réunion.
18. Lors de la vingt-quatrième session du Comité des pêches de la FAO, il a été convenu que "les décisions concernant la suppression ou l'inscription d'espèces sur les listes devraient s'appuyer sur les meilleures preuves scientifiques disponibles et sur un processus efficace d'évaluation scientifique."21 Le Comité des pêches a examiné, sur la base d'un document du Secrétariat22, le processus d'évaluation scientifique pour les propositions d'inscription sur les listes. Il a laissé au Sous-Comité le soin d'élaborer des mécanismes pour renforcer ce processus, tout en reconnaissant que la décision finale reviendrait exclusivement à la Conférence des Parties. La deuxième Consultation technique s'est penchée sur la question et a indiqué quelques préférences aux fins du renforcement du processus d'évaluation existant23.
19. Une évaluation scientifique exhaustive ne doit pas prendre que les aspects biologiques en considération, mais aussi les implications de l'inscription sur les listes en termes de commerce et de développement. L'annexe au présent document propose une série d'options possibles concernant la participation future de la FAO à l'évaluation scientifique des propositions d'inscription d'espèces halieutiques exploitées.
20. Pour la convocation de la consultation d'experts et les étapes successives du plan de travail, une fois que la consultation les aura identifiées, ainsi que pour la mise en _uvre des options 4 ou 5 pour l'évaluation scientifique des propositions d'inscription24, des fonds extrabudgétaires de la FAO pourraient être nécessaires.
21. Le Sous-Comité est invité à:
1. Maintien du statu quo. La FAO et les organismes d'aménagement des pêches concernés conserveraient leur droit à être consultés en tant qu'"organismes intergouvernementaux compétents" conformément à l'Article XV.2(b) de la CITES. D'autres organisations comme l'UICN, continueraient de fournir des avis indépendants pour l'évaluation des espèces à inscrire. Si cette option est mise en _uvre telle quelle, aucun accord formel entre la FAO et la CITES ne sera nécessaire.
2. Groupe consultatif de spécialistes. Un groupe de spécialistes des pêches fournirait à la Conférence des Parties des avis scientifiques et techniques pour l'évaluation des espèces à inscrire. Ce groupe serait composé de représentants de la FAO, des organismes d'aménagement des pêches concernés aux niveaux national, régional et international et de l'UICN, auxquels s'ajouteraient d'autres experts indépendants spécialistes de l'évaluation des populations, de la biologie de conservation et du commerce international des produits de la pêche. Ce groupe consultatif pourrait être convoqué sous forme soit de table ronde, soit de conférence par courrier électronique, la première solution étant préférable. Si la FAO était appelée à jouer un rôle formel au sein d'un tel groupe, elle pourrait alors signer un protocole d'entente avec la CITES.
3. Groupe consultatif d'organismes d'aménagement des pêches. Un groupe composé des organismes d'aménagement des pêches concernés fournirait à la Conférence des Parties des avis scientifiques et techniques pour l'évaluation des espèces à inscrire. À la demande, un représentant de la FAO pourrait participer à ces réunions qui devraient se tenir sous forme soit (de préférence) de table ronde, soit de conférence par courrier électronique. Dans ce cas également, si la FAO était appelée à jouer un rôle formel au sein du groupe, elle pourrait alors signer un protocole d'entente avec la CITES.
4. Groupe consultatif d'organismes d'aménagement des pêches sous la coordination de la FAO. Comme pour l'option précédente, un groupe composé des organismes d'aménagement des pêches concernés fournirait à la Conférence des Parties des avis scientifiques et techniques pour l'évaluation des espèces à inscrire. La FAO pourrait toutefois assurer la coordination du groupe, dont les réunions devraient se tenir sous forme soit (de préférence) de table ronde, soit de conférence par courrier électronique. La FAO et la CITES devraient donc signer un protocole d'entente.
5. Avis fournis par la FAO à la CITES. La FAO fournirait à la Conférence des Parties des avis scientifiques et techniques pour l'évaluation des espèces à inscrire. Les organismes d'aménagement des pêches concernés et d'autres scientifiques indépendants seraient consultés par la FAO. Un poste P-4 devra être créé au sein de l'Organisation; la FAO et la CITES devraient signer un protocole d'entente.
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SCÉNARIO |
FAO |
Organismes d'aménagement des pêches concernés (nat. - rég. - int.) |
Autres |
Relation FAO/CITES |
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1. Maintien du statu quo |
droit d'être consultée |
droit d'être consultés |
avis fournis par l'UICN |
aucun accord formel |
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2. Groupe consultatif de spécialistes |
participation au groupe |
participation au groupe |
participation au groupe de l'UICN et d'experts indépendants |
protocole d'entente |
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3. Groupe consultatif d'organismes d'aménagement des pêches |
participation au groupe |
participation au groupe |
aucun |
protocole d'entente |
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4. Groupe consultatif d'organismes d'aménagement des pêches sous la coordination de la FAO |
coordination du groupe |
participation au groupe |
aucun |
protocole d'entente |
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5. Avis fournis par la FAO à la CITES |
création d'un poste P-4 |
consultés par la FAO |
experts indépendants consultés par la FAO |
protocole d'entente |
1 Tenue à Rome (Italie), du 28 au 30 juin 2000.
2 Voir le Rapport de la première Consultation technique sur la pertinence des critères d'établissement de la liste des espèces aquatiques faisant l'objet d'une exploitation commerciale au titre de la CITES - document FIRM/R629(Tri) - Annexe E "Recommandation au Comité des pêches à sa vingt-quatrième session" - I. Recommandations concernant les critères.
3 Voir le Rapport de la première Consultation technique sur la pertinence des critères d'établissement de la liste des espèces aquatiques faisant l'objet d'une exploitation commerciale au titre de la CITES - document FIRM/R629(Tri) - Annexe E "Recommandation au Comité des pêches à sa vingt-quatrième session" - II. Recommandations relatives au processus.
4 Voir le Rapport de la première Consultation technique sur la pertinence des critères d'établissement de la liste des espèces aquatiques faisant l'objet d'une exploitation commerciale au titre de la CITES - document FIRM/R629(Tri) - Annexe E "Recommandation au Comité des pêches à sa vingt-quatrième session" - II. Recommandations relatives au processus.
5 Tenue à Rome (Italie), du 26 février au 2 mars 2001.
6 Voir le paragraphe 68 du Rapport de la vingt-quatrième session du Comité des pêches (document CL 120/7).
7 Tenue à Windhoek (Namibie), du 22 au 25 octobre 2001.
8 Paragraphe 8 du document intitulé "Analyse des critères d'inscription sur les listes de la CITES des espèces aquatiques faisant l'objet d'une exploitation commerciale" (doc. COFI:FT/VIII/2002/3).
9 Voir plus loin, Le Plan de travail.
10 La douzième Conférence des Parties se réunira à Santiago (Chili) du 11 au 15 novembre 2002.
11 Voir le paragraphe 32 du Rapport de la première Consultation technique sur la pertinence des critères d'établissement de la liste des espèces aquatiques faisant l'objet d'une exploitation commerciale au titre de la CITES - document FIRM/R629(Tri) - "Examen des critères d'inscription à l'Annexe II, Article II paragraphe 2B".
12 Conformément à la Résolution 9.6, " l'expression «partie et produit facilement identifiable», telle qu'elle est utilisée dans la Convention, doit être interprétée de façon à comprendre quelque spécimen que ce soit, lorsqu'il ressort d'un document justificatif, de l'emballage ou d'une marque ou d'une étiquette ou de toute autre circonstance qu'il s'agit d'une partie ou d'un produit d'un animal ou d'une plante d'une espèce inscrite aux annexes, sauf si cette partie ou ce produit est expressément exempté des dispositions de la Convention".
13 Voir le paragraphe 32 du Rapport de la première Consultation technique sur la pertinence des critères d'établissement de la liste des espèces aquatiques faisant l'objet d'une exploitation commerciale au titre de la CITES - document FIRM/R629(Tri) - "Examen des critères d'inscription à l'Annexe II, Article II paragraphe 2B".
14 D'autres informations concernant la traçabilité des produits de la pêche sont données dans le document de travail Traçabilité des produits issus de la pêche et de l'aquaculture (COFI:FT/VIII/2002/7).
15 Articles I(1) et XIII(1) de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT).
16 L'énoncé original de la Résolution 9.24 parle de populations "continentales".
17 Voir le paragraphe 38 du Rapport de la première Consultation technique sur la pertinence des critères d'établissement de la liste des espèces aquatiques faisant l'objet d'une exploitation commerciale au titre de la CITES - document FIRM/R629(Tri), et le paragraphe 20 du Rapport de la deuxième Consultation technique sur la pertinence des critères d'établissement de la liste des espèces aquatiques faisant l'objet d'une exploitation commerciale au titre de la CITES (sous presse).
18 Conformément à l'Article XIV.1(a) de la CITES.
19 La Résolution 10.2 "Permis et certificats" établit la documentation CITES standard, à l'exception du certificat d'introduction en provenance de la mer.
20 Paragraphe 65 du Rapport de la vingt-quatrième session du Comité des pêches (document CL 120/7).
21 Paragraphe 66 du Rapport de la vingt-quatrième session du Comité des pêches (document CL 120/7).
22 Voir le Chapitre 5 du document Analyse et cadre de référence pour l'évaluation de l'état des espèces aquatiques exploitées à des fins commerciales, au regard de la CITES (FI:SLC2/2001/2).
23 Voir Processus d'évaluation scientifique, paragraphes 26 à 29 du rapport de la deuxième Consultation technique sur la pertinence des critères d'établissement de la liste des espèces aquatiques faisant l'objet d'une exploitation commerciale au titre de la CITES (sous presse).